征地制度改革可能近期出台 农地有望市场化流通（网络配图）

“地皮征收‘剪刀差’题目凸起，尤其是地皮被征用以后，伟大的增值收益没有多少真正落到农夫腰包。”农业部部长韩长赋近日透露表现。

受国内城镇化进程的推动，关于农村集体用地流转、宅基地制度改革等题目一向是业内关注热点。业内专家认为，新一轮地皮改革的核心是如何打破地皮二元结构限定。

《经济参考报》记者获悉，国土部门目前已形成关于改革完美地皮管理制度的框架建议，在完美改革地皮制度过程中，与补偿相干的征地制度改革是最大难题。将来，在原有制度模式上，通过总结当前一些试点城市的经验，“农地”有望通过招拍挂等体例进行市场化流通，权益进行市场化分配。

新政

城镇化引出地皮改革框架

资料表现，到2020年，中国城市化率应该在60%左右，城镇人口大约为8.5亿，比2012年底城镇人口净增1.4亿人。目前，我国城镇工矿用地规模已突破10万平方公里，有分析据此展望，假如按人均100平方米为新增城镇人口提供工矿用地，至2020年城镇工矿用地总量将突破11万平方公里，该数据将大大突破国土资源部地皮行使总体规划中规定的10.65万平方公里的控制目标。

为了适应城镇化对城镇建设用地的需求，地皮管理制度的改革完美便随之引出。《经济参考报》记者从国土部了解到，自去年9月以来，国土部便成立专题研究小组，围绕促进和保障城镇化健康发展，谋划地皮管理制度改革方向。

国土部地皮管理制度改革研究课题小组成员、国土部规划司副司长刘国洪告诉《经济参考报》记者，改革研究小组在历时10个月、对11个省份的50多个城市进行调研后，目前已形成关于改革完美地皮管理制度促进城镇化健康发展的框架建议。

刘国洪还说，为了适应新型城镇化发展的要求，当前地皮管理制度改革工作重点包括，进步存量用地在建设用地供给总量的比重；扭转城镇建设对新增地皮出让收益的过多依靠；建立起有利于存量建设用地盘活行使的制度政策系统等。

据分析人士展望，地皮管理制度的完美和改革，很可能成为十八届三中全会之后最先启动的改革领域之一，也是与城镇化关系最为紧密的改革领域之一。

《经济参考报》记者了解到，地皮制度改革完美的详细内容还大致包括，在保留现有征地制度的前提下，缩小征地范围，改产值补偿为市场价值补偿；在保持用途管制的前提下，规范农村经营性集体建设用地的流转；依托现有地皮交易机构，建立城乡同一的建设用地市场；推进集约节约用地，对增量建设用地和存量建设用地出让体例等领域，进行差别化管理等。

亮点

农地有望市场化流通

业内认为，新一轮地皮改革的核心是如何打破地皮二元结构限定。根据我国现行地皮管理法，地皮所有权归属分两类：一是全民所有制，即国有地皮；二是劳动群众集体所有制，重要指农村集体地皮。在农村集体所有制的地皮中，一样平常是指除了耕地、林地等农用地以外，用于宅基地、集体企业用地等建设用途的地皮。

在国土部主导的地皮管理制度改革工作中，便包括了如何研究集体经营性建设用地流转引导意见、部署开展宅基地制度改革试点，以及总结推广农村地皮股份制改革经验和做法。其中，有新闻称，引导意见有望就地皮行使规划城镇建设用地范围以外的经营性集体建设用地的有偿出让、交易体例、收益分配体例等方面做出详细规定。

现行地皮管理法规定，“农夫集体所有的地皮使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”这意味着，在原先的制度框架内，农村集体用地无法通过招拍挂等体例入市流通，相干权益也无法通过市场化途径进行分配。

当前，一些城市已经开始在农地的市场化道路上，尝试一些打破“二元制”的探索。其中，重庆市基于“计划+市场”的双轨制试点阶段的“地票模式”已经广为人知。

《经济参考报》记者日前在重庆了解到，该市的做法是将验收合格的农村建设用地指标打包整合，构成不同规模的地票，进而面向社会公开交易。凡是必要用地指标的境内外的法人、其他组织或者天然人，均可在农村地皮交易所公开竞购地票。

重庆对地票交易总量执行计划调控，原则上不超过昔时新增建设用地计划的10%。当局在综合考虑耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费等因素的基础上制订出地票的基准交易价格。最后，购得地票的开发者选定吻合规划的待开发地皮，凭地票办理征收转用手续并完成补偿安置，征为国有地皮后，通过“招、拍、挂”等法定程序，取得国有建设用地使用权。

这种地票模式，是通过先交易“地票”再将详细地皮征为国有的体例，使得本来不能直接流转的农地实现市场化流转。此外，还有将农地国有化之后再流转的“深圳模式”，以及海南省所尝试的，许可农村集体经济组织或者村民自立开发经营已经纳入流转试点的农村集体建设用地，来用于旅游、农贸市场、标准厂房等非农业建设。

参与地皮管理制度改革工作的一位权威人士告诉《经济参考报》记者，地皮制度改革的一个重点，就是在原有制度模式上，通过总结当前一些试点城市的经验，完美“农地”通过招拍挂等体例进行市场化流通，以及权益进行市场化分配的路径。

核心

征地制度改革是最大停滞

上述土改小组权威人士对《经济参考报》记者吐露，在地皮改革制度的完美工作中，涉及补偿题目的征地制度一度是最大停滞。他说，修订后的部分补偿标准有望相称于现有标准的数倍以上。而业界的共识是，征地补偿标准长期以来是征地矛盾的核心所在，现行标准已不能完全表现被征地农夫权益。

正如农业部长韩长赋所言，地皮被征用以后，伟大的增值收益没有多少真正落到农夫腰包。而近年来，因为城镇化进程带来的大量地皮需求，征地拆迁类纠纷事件频发，尤其是涉及农夫利益的集体用地补偿体例。

尽管我国曾多次对征地补偿制度进行改革，但基本的征地补偿思路一向未变，其基本依据是“按照被征收地皮的原用途给予补偿”，现行重要方法有“年产值倍数法”和“征地区片法”。

河南安阳市金地皮价评估事务所有限责任公司杨云指出，“这两种方法均是基于被征收地皮原农业行使体例下的补偿，没有考虑到地皮的潜在行使价值或市场价格的补偿，其实质是一种非等价交易关系”。

杨云认为，从补偿的构成来看，目前的征地补偿涉及对地皮资源及其地上投资、搬迁居住等几个方面的补偿，只表现了地皮作为劳动生产资料价值的一壁，而对于地皮自己增值、预期收益、养老保障、社会稳固等价值功能以及被征地灭失后所产生的连带损失的补偿未能有所表现。

鉴于目前我国在征地改革方面，缩小征地范围、严酷限定征地范围是重要改革方向，因此杨云分析认为，“集体地皮参与一级开发是将来集体建设用地参与地皮市场运作和收益分配的可行体例之一”。因此他建议，应该按照被征地皮“将来用途”来测算被征地农夫应分配利益，并进行合理补偿。

《经济参考报》记者近日从国土部了解到，全国农村集体地皮所有权登记发证率已经达到97%，其中有24个省份的发证率在95%以上，6个省份在 90%至95%之间。目前，全国农村集体地皮确权登记发证工作已经完成，国土部近期已经组成15个抽查组，赴全国各地开展农村集体地皮所有权确权登记发证工作的国家级抽查。

另外，一系列征地制度改革新政也有望在近阶段出台，除了重新修订后的《地皮管理法》，还有《农村集体地皮征收补偿条例》、《集体经营性建设用地流转引导意见》等。受此影响，将来农地征补过程中，农夫不仅有望获得较高的补偿收益，还可以渐渐成为农地入市的交易主体。