民国肇始，中国历史翻开新的一页，迁延日久的不动产登记也正式登场

民国治房

——中国不动产登记小史

文/李开周

没地契如何打官司？

北宋仁宗在位时（1022~1063年），有一位大臣名叫刘沆，非常聪明能干。据说他妈怀孕之时，梦见中唐时期名相牛僧孺穿着官服进了他们家，然后他就出生了，所以大伙都说他是牛僧孺转世。牛僧孺擅长断案，可巧的是，这个刘沆也擅长断案。

有一年，刘沆去湖南衡阳当市长，接了一宗不动产案子。这宗案子其实是二十年前的旧案，已经由很多任领导审理过，但是始终没能审出结果。为什么审不出结果呢？因为缺乏证据。案情很简单，大意如下：

张三是个地痞无赖，欺负邻居李四不识字，伪造了一份地契，偷偷地将李四家的土地转移到自己名下，等李四一死，他就去夺地。李四的儿子李小四肯定不答应啊，质问道：“你凭什么夺我们家的地？”张三拿出那份假造的地契，地契上写着某年某月李四把地卖给了张三，卖了多少钱，当时有谁在场，写得一清二楚。李小四哭了：“我爸什么时候卖过地啊？我怎么不知道，你这地契肯定是伪造的，我到衙门告你去！”张三说：“地契上还有你爸的手印儿呢，不管你告到哪里，都是我有理。”

张三有地契（虽然是伪造的），李小四没地契，所以他告了二十年都没有告赢，李四家的土地最终还是被张三占了。

刘沆审理这个案子的时候，一眼就看出张三不是个好东西，可是断案不能凭感觉，得靠证据。他要想辨别张三手里的地契是不是伪造的，就得核对上面的手印儿是不是李四的，可惜李四早就死了。如果李四当年办过土地证，如果衙门里存放着每一宗不动产的登记簿，那更好办，直接核对土地证和登记簿就行了。可惜宋朝并没有土地证，更没有登记簿，不但宋朝没有，中国历史上任何一个朝代都没有这些东西，唯一可供证明产权归属的文件，就是地契和房契。

怎么办呢？难道就任凭张三强占李小四家的土地吗？刘沆想了一个主意，他让张三拿出最近二十年来缴纳地税的税单，以此来判决产权归属。这招儿太有效了，假如李四当年真的把地卖给了张三，肯定会把缴税的义务“过割”给张三，不可能地都卖了，还替张三缴税。结果呢，张三自然拿不出税单，于是被关进监狱，至于那份土地，当然要物归原主了。

刘沆很聪明，但他用缴税凭证来判定产权归属的方法，并不能彻底解决问题。您想啊，地契可以造假，税单当然也可以造假，假如张三事前做足了功课，连税单都伪造了呢？退一步讲，就算张三不懂得怎样伪造税单，那假如李四家的税单丢失了呢？双方都没有税单，这个官司还怎么判？

要想彻底解决不动产纠纷，只有一个办法：让每一宗不动产交易都在官府备案，让每一项不动产权利都在官府登记，只要有老底可查，什么假契约、假税单都将无所遁形。

早在宋太宗在位的时候（976～997年），就有一个名叫赵孚的法官想到了这条方法，他向朝廷建议道：“应典卖倚当庄宅田土，今后并立合同契四本，一付钱主，一付业主，一纳商税院，一留本县，违者论如法。”就是说，以后无论不动产买卖还是不动产抵押，一律要签四份合同，一份交给买方，一份交给卖方，一份交税务局备案，一份交县政府登记，否则以违法论处。

宋太宗采纳了他的建议，但是并没有真正推行下去（如果在太宗时期就推行，也不会出现本文开头那宗不动产案子了），直到太宗驾崩，甚至直到近三百年后宋朝亡国，按史书上的说法，“天下契书之奸巧一如往时”。不动产交易很多，不动产登记很少，虚假契约一如既往，民间纠纷一如既往。

宋朝以降，每个朝代隔三差五都会呼吁一回不动产登记，结果都没能实施。直到民国成立后，现代意义上的不动产登记，才得以在局部地区开展起来。

民国时期为什么能够开展不动产登记呢？这要归功于孙中山先生的倡导。清朝末年，孙中山成立同盟会，首次提出“平均地权”的口号，其具体计划就是：建国后让一切业主自动向政府申报其产权及现价，由政府登记并发给权证，今后政府按照登记价格征税，用税收所得资助贫民——如果业主申报价格过低，则政府有权按照申报价格强行征收其产业。

几年后，辛亥革命成功，清政府倒台，孙中山将治国大权交给北洋军阀，后者在一定程度上贯彻了他的治国纲领，其中就包括不动产登记。

地产新政 北洋难行

民国肇始，中国历史翻开新的一页，迁延日久的不动产登记也正式登场。

1912年秋天，在孙中山“平均地权”思想的指导下，江苏宿迁、浙江绍兴、广东惠州等地先后成立了“不动产登记所”，以新政府的名义到处张贴布告，呼吁城乡居民申报其耕地和房屋。一部分胆小怕事的的老百姓看了布告，唯恐官府追究责任，从家里翻出珍藏多年的地契和房契走进县衙，缴纳登记费，领到一纸登记证书。

1913年元月，浙江省绍兴县不动产登记所颁发给当地农妇冯朱氏一张《私有不动产登记证书》，它可能是目前国内所能见到的第一张不动产登记证。这张登记证也许标志着：在中国延续了两千多年的“有契无证”时代，终于向“有契有证”时代过渡了。

从民国元年到民国十年（1912~1921年），“不动产登记所”“不动产登记处”“不动产登记科”之类的新型机构在大江南北纷纷设立，很多省份的财政部门下面，都挂着一个不动产登记处，很多县市的县长大人同时兼任不动产登记所所长。与此同时，也有很多地方完全没有开展不动产登记的意向，包括首都北京与魔都上海这样的大城市，市民们根本没搞懂不动产登记为何物，甚至连听都没听说过。

北京的不动产登记，是从1922年才“被迫”起步的。为什么要说“被迫”呢？因为北洋政府这一年出台了一部《中华民国不动产登记条例》，要求政府治下的所有城市都要成立登记衙门，开展宣传并受理一切不动产的登记申请。这部不动产登记条例总计一百四十八条，无论内容长度还是详细程度，都远远超过了2014年中华人民共和国国务院颁发的《不动产登记暂行条例》。

这部近一百年前颁布的《不动产登记条例》非常现代化，它规定一切不动产物权都应登记，包括土地与房屋的所有权、使用权、抵押权、地役权、地上权、永佃权、典权、质权和租借权，如不登记，则“不得对抗第三人”。比如说黑心开发商将同一套房子分别卖给张三和李四，李四交款签约后，随即做了不动产登记，张三却没有进行登记，那么这套房子就只能归李四所有，张三只能找开发商索赔，不能跟李四抢房。

该条例还分别规定了官产（国家所有）、公产（集体所有）、民产（私人所有）等不同物业的登记办法和登记程序，也规定了申请人如何填写申请书，登记处如何填写登记簿，以及登记处如何收费，出现渎职如何处分，申请人进行虚假登记时如何处罚等等。

此后二三十年中，中国境内的不同政权又各自颁布了其他版本的不动产登记法令，但是统统没有这部条例翔实可靠及便于操作。如1930年南京国民政府颁布了《不动产登记法》，1937年伪满洲国制定了《不动产登录法》，1948年中共部队刚刚解放的哈尔滨出台了《不动产登记暂行办法》，基本上都脱胎于1922年北洋政府版的《不动产登记条例》，可以看作是这部早期条例的简化版。

可惜的是，如此先进的法令并没有收到应有的效果，综观全国各地的历次不动产登记，无一例外都是单相思型的：政府很热心，民众不响应。

1922年9月1日，北京地方审判厅成立不动产登记处（民国时代的不动产登记机构基本上都是设在法院系统，而不是像今天这样设在国土资源系统），为了让老百姓懂得登记的意义，派人全城张贴了几千份布告，散发了十几万张传单，苦口婆心地解释登记的原因、意义和具体步骤，结果呢？全城业主前来登记的不到业主总数的十分之一。四年以后，该登记处再次如法炮制，响应者依然寥寥无几。

北洋政府倒台后，南京国民政府大体上统一南北，将各项治国运动开展得轰轰烈烈，政局稳定了，经济繁荣了，卫生上去了，可是不动产登记方面仍是一败涂地。国民党机关报《中央日报》当时评论说，从南京到北平，“一般个人私有之产业仍多持旧契而匿不登记。”老百姓仍然用容易丢失或造假的老地契老房契，来证明私人不动产的合法性，而不去换发更加靠谱、更加现代化的不动产登记证。

这到底是为什么呢？

天价房契 吓退业主

民国时代的不动产登记，跟今天千呼万唤即将出台的不动产登记相比，至少有三大不同：

第一，登记机构分属的系统不同。现在的不动产登记，由国土资源部负责指导和监督，各地新成立的“不动产登记处”基本上都挂靠在国土资源局下面。民国时代的不动产登记，则由财政系统和法院系统来负责。如民国初年的不动产登记归各省财政司管辖，后来改由地方审判厅负责，南京国民政府成立后，归口县级法院。

第二，登记簿的材质不同。现在信息技术发达，不动产登记簿一定是电子材质，查阅、保存和备份都非常方便，只有衍生出来的“不动产权证书”是纸质。民国时代没有电脑，登记簿和产权证都是纸质，而且主要靠手工填写。

第三，对登记申请人的收费方式不同。新近颁布的《不动产登记暂行条例》尚未规定怎样收费，但是广州、杭州、武汉、厦门等十几个城市已经率先开展不动产登记，其收费标准统统都是“按件计费”，即登记一宗产权，收一次工本费，而且只收工本费，其具体金额跟房子价格没有任何关系。民国时代就不一样了，那时候的不动产登记，就跟办房产证一样，收费多少主要由房价决定，所以那时候是“按价计费”。

1925年，北京街头张贴了很多布告，是设在“京师地方审判厅”下面的“不动产登记处”印发的。布告末尾写得很清楚：“土地房屋每价值千元，只收一元登记费。”说明是按房价的千分之一来收登记费。比方说你的房子价值100万元，申请登记的话，登记处会收你1000元。

上海的收费标准要比北京高得多，也比北京复杂得多。根据1930年上海华界“不动产登记处”的规定：“因赠与或其他无偿名义取得不动产者，每产价千元，得收登记费三十元；因有偿名义取得不动产者，每产价千元，得收登记费二十元。”

也就是说，是按房价的3%或2%收取登记费。其中，买来的房子按2%收费，继承的房子按3%收费。比方说，你在上海买房花了100万元，为了申请不动产登记，你还需要再拿出2万元。

1937年，控制东北的“伪满洲国”专门制定了一部《不动产登录税法》，这部法律的第二条就是收费标准：所有权登记按产价4%收费，典权登记按产价3%收费，抵押权登记按产价2%收费。换言之，只要是你的房子，不管是买来的还是继承得来的，一律按照房价的4%缴费，100万元的房子，得拿出4万元来登记。

所谓典权，就是你把钱借给房主，房主把房借给你住，你不收房主的利息，房主也不收你的房租，这种经济行为从古代到民国一直盛行，在当代中国则已经消失。如果你没有这套房子的所有权，只拥有典权，你想通过登记来维护你的典权，那么好，房子值100万元，你要缴纳登记费2万元。

笔者手头还有一份抗战时期的不动产登记公告，是广东省开平县“不动产登记处”1940年印发的，该公告末尾是《不动产登记收费简章》，容我抄录如下：

登记费，每产价100元（毫洋），

大洋1元（即毫洋1.25元）；

建监费，每产价100元（毫洋），

毫银1角（即毫洋0.1元）；

测绘费，每产价100元（毫洋），毫银3角；

誊本费，每件毫银1元；

邮费，每件毫银4角；

抄契费，每件毫银4角；

声请费，每件毫银2角；

印花费，每件毫银2角；

《司法日刊》费，每件毫银1角5仙；

《开平日报》费，每件毫银2角。

毫洋是民国时期在广东流通的货币，购买力比大洋略低。一套房子按总价算，每100元毫洋，收1.25元登记费，等于按照房价的1.25%来收费，这个标准并不算高。可是你去登记的时候，不光要缴登记费，还要缴上述罗列的各种各样的附加费，甚至连当地的两份官办报纸，都趁机向你摊派费用！把所有费用加起来，至少相当于房价的4.2%，即登记100万元的房子，至少要缴42000元费用。

行文至此，想必读者都会恍然大悟：为什么民国时代的不动产登记响应者寥寥？原因非常简单——巧立名目的收费太多！