◎浙江省社会科学院  张学继

1912年4月29日袁世凯以中华民国临时大总统身份出席临时参议院发表演说，就实业问题作了如下的政策宣示：“民国成立，宜以实业为先务，故分设农林、工商两部以尽协助提倡之义，凡学校生徒，尤宜趋重实业，以培国本。吾国实业尚在幼稚时代，质言之，中华实农国也，垦荒、森林、渔业、茶桑等富藏于地，类多未辟菁华，愿我国民勿从空中讨升华，须从脚底下着想。即以矿产言之，急须更改矿章，务从便民，力主宽大，以利通行。且商律与度量衡，亦应迅速妥订实行。”

根据袁世凯的指令，从1912—1916年，袁世凯政府所颁布的有关发展实业的条例、章程、法规及其细则等，共有86项之多。本文归纳为十大经济政策如下。

一、为民间自由创业提供法律保障

中国资本主义发展的历史已经证明，私人资本主义比国家资本主义更具有强大的活力。中日甲午战争的失败，充分暴露了以李鸿章为代表的中国洋务派“求富”、“求强”活动的严重缺陷和致命弱点。无论官办、官督商办、还是官商合办，都没能使中国走上富强之路。辛亥革命推翻了清政府的封建统治，要求自由发展资本主义的呼声日益强烈。在这种时代背景下，宋教仁、陈其美、王正廷、刘揆一、张謇、熊希龄等（上述诸人是中国资产阶级革命派与立宪派的代表人物）肩负着中国民族资产阶级的希望参加了袁世凯政府，在他们的坚持不懈的努力下，首先从法律制度上为民间兴办企业扫清了障碍，创造了条件。

1913年7月，立宪派领袖熊希龄出任袁世凯政府的国务总理，在内阁大政方针宣言中明确宣布：“官营事业，惟择其性质最宜者乃行开办，其他皆委诸民，不垄断以与民争利，但尽其指导奖励之责而已。”

内阁农商总长张謇在《宣布就部任时之政策》更进一步阐发，他对清政府的官办企业的腐败低能进行了严厉批评，并开宗明义宣布：“自今为始，凡隶属本部之官业，概行停罢，或予招商顶办。惟择一、二大宗实业，如丝、茶、改良制造之类，为一私人或一公司所不能举办，而又确有关于社会农商业之进退者，酌量财力，规划经营，以引起人民之兴趣，余悉听之民办。”

为了从法律上肯定民办企业的地位，袁世凯政府先后颁布了《商人通例》、《公司条例》、《商业注册规则》、《公司注册规则》多部相关法规，使民办企业有法可依。

1913年3月，袁世凯政府正式公布《商人通例》，决定自同年9月1日起实施。与之配套，1914年7月，袁世凯政府又公布了《商人通例实施细则》十四条。

与《商人通例》同时颁行的还有《公司条例》。该条例共计251条，内容十分详尽。1914年7月19日，农商部又主持制定了《公司条例施行细则》十八条，与之配套实施。《公司条例》规定“以商行为业而设立之团体”称为公司，“凡公司均认为法人”。由此明确了民办企业及民营企业家的法人地位，均受到政府法律的保障。从此，资产阶级的经营活动及其财产安全有了保障。“资产阶级从事经营活动的第一个基本条件”（马克思语）已经具备。

在公司注册方面，工商部于1913年5月颁布了一个暂行章程十八条，于同年7月1日起实施。改暂行章程规定公司注册由工商部商务司统一办理，同时针对清末公司注册费过重的情况，特别对注册费一项作了从轻交纳的规定，“以恤商艰”。1914年7月，农商部公布《公司注册规则》及施行细则，公司注册费进一步减轻。例如，暂行章程规定凡公司资本在5万元以内者，注册时一律交纳注册费50元；《公司注册规则》则规定，资本5万元以下的无限公司和两合公司交纳注册费20元，资本5万元以下的股份有限公司或股份两合公司交纳注册费25元。又如，暂行章程规定公司资本在100万元以上者，注册时交纳注册费300元；而《公司注册规则》则规定，资本100万元以上的无限公司和两合公司交纳注册费100元，资本100万元以上的股份有限公司或股份两合公司交纳注册费200元。

1915年2月，农商总长张謇咨文各省巡按使、都统，要求各地体恤商艰，在公司注册时除依法律交纳注册费外，不得勒索，也不得随意拖延不办。对于勒索者，商民可以向上级主管机关或农商部控告。

二、开放矿业权，鼓励商办矿业。

清朝末年，矿禁逐渐松弛，私人开矿者增多。但清政府重视地主利益而轻视工商业者的利益。如清政府颁布的《大清国矿务正章》规定：工商业者呈请开矿需先征得政府和地主的同意。否则，就不能开矿。这个规定，“为迷信者开阻挠之门，奸猾者留敲诈之具，宜商民裹足不前”。《大清国矿务正章》还规定：矿商“所得矿利，除开支一切用费外，净存余利，业主应得十成之二五，国家酌提十成之二五，矿商应得十成之五”。同时还规定：“凡业主所有矿地。准其以矿地作为成本与情愿租办之矿商合股经营，其矿地即作为红股。……如矿商不允照此办法，即不能承办各种矿务。凡以矿作股与他商合办者，一切开矿事宜均归出资之矿商经理，如有亏耗专归矿商承认。”所有这些规定，都对地主有利，而不利于矿商。

民国成立后，袁世凯政府宣布实行地底国有主义，“凡人之土地所有权，其地底之产物不在其内，而统归国有”。1914年3月，袁世凯政府颁布《矿业条例》，该条例轻地主之权，而对矿商勘矿、开矿给予优先权和各种便利。条例规定：金、银、铜、铁、锡、铅、锑、镍、钴、锰、锌、铝、砒、汞、铋、铂、铱、钼、铬、铀、煤、金刚石等矿产，“无论地面业主与非地面业主，应以呈请矿业权在先者，有优先取得矿业权之权”。水晶、石棉、石膏等类矿产，地面业主虽有“优先取得矿业权之权，但地面业主声明不愿取得矿业权，或注册一年以后尚未开工者，农商总长或矿务监督署署长，得另准他人取得其矿业权”。这些规定，扫除了以前地主把持垄断之弊，有利于矿业的发展。

《矿业条件》还规定，矿商用地，除照时价给予土地所有权者赔偿地价外，地主不得任意勒索。这就有效地制止了地主的敲诈。

开矿区域也比以前扩大了。《大清国矿务正章》规定矿区最大不得超过960亩（合160英亩）。而《矿业条件》规定，煤矿区从270亩起，最大可达10方里，其它各矿以50亩至5方里为限。如“因特别情形。农商总长认为必要时，得增减之”。开矿区域放宽，有利于矿商扩大经营规模，促进大矿业的发展。矿业条例施行后，“凡矿区面积不及条例所定最低限者，限于条例颁布后一年内自行扩充或合并，否则查明封禁”。由于限制过严，以致“实有窒碍难行之处”。农商部又于1915年7月颁布《小矿业暂行条例》，凡煤矿区在270亩以下，其他各矿在50亩以下一律适用该条例。条件更加放宽。《小矿业条例》的颁布，打破了对商办小矿的限制，更加有利于矿业的发展。

三、废除封建性的专利垄断经营制度，奖励发明创造。

专利权在欧美各国是用来奖励生产技术的发明创造的。清政府却把它误用为开办企业的排它权，使一些与清政府有密切关系的大官僚、大地主和大商人得以从事封建性的垄断经营，排斥一般中小商人创办企业的要求，徒“启专擅垄断之端”，成为阻碍生产力发展的严重桎梏。民国成立后，此种封建性的专利权逐渐被取消。

例如，杨度等人创办的湖南华昌炬锑公司，经清政府农工商部奏准，该公司在湖南境内享有专办10年的专利权。民国以后各锑商竞相仿造，湖南境内先后出现了集成、公益、武昌、福湘等炼锑公司，打破了华昌公司的垄断经营。华昌公司的专利权亦因此而无形中丧失。

1915年，周学熙等人发起成立华新纺织公司，向袁世凯政府呈请在“直鲁豫三省专办30年”的专利要求。农商部认为：“直鲁豫三省旧设此项工厂（即纺织厂——引者）尚属无多，不应限制经营，致阻进步。所请碍难照准。”拒绝了华新公司的专利请求。华新公司督办周学辉不得不主动声明撤回该项要求。

1916年8月25日，袁世凯政府农商部发出布告，明确宣布：“嗣后关于工业制品，除有特别发明者准予照章呈请专利处，所有特准专办区域年限之例，一律废止。其已经呈准在先者，在批准年限以内，仍应继续有效”。封建垄断经营制度的废除，有利于工商业的自由竞争。

袁世凯政府对于发明创造予以奖励。1912年12月，工商部制订《暂行工艺品奖励章程》，规定对于发明或改良的制造品予以专利奖励。章程规定：“凡关于工艺上之物品及方法，首先发明或改良者得呈请专利，其年限定为三年、五年两种。”“在专利年限以内，如有他人私自仿造妨害专利权时，享有专利权者得呈请禁止”。商人胡体乾发明油榨碾粉机，向农商部呈请专利。农商部审查后，认为该机“运转灵便，于碾粉、榨油均能适应，比较旧式确有改良，应准按照暂行工艺品奖章给予专利五年，以示鼓励”。此后，呈请专利者日多。专利制度的确立，有利于生产技术的发明和创造。对于促进工商业技术的进步，是一个有效的措施。

（四） 对民间创办企业者给予名誉奖励。

中国封建社会历来有贱商的传统。所谓“民分四等，商居其末”，社会上轻视商人的观念根深蒂固。清末倡导新政，虽然也颁布了一些奖励商人的条例，但因为门槛过高，成效不彰。如《华商办理实业爵赏章程》规定只有资本10万元以上的工商业者，才能授予五品卿衔至一等子爵的奖赏；章程还规定，五品卿需雇用工人500人以上，三等男爵需雇用工人1000人以上。由于条件过高，能够得到清政府赏赐的只能是少数经营工商业的大官僚、大地主和大商人。一般的中小商人是很难享受到奖赏的。

1915年7月，袁袁世凯政府颁布《农商部奖章规则》，规定凡创办经营各种实业，确有成效者，由农商部给予银质奖章。奖励范围包括：（1）建设工厂制造重要商品者，其资本金在5万元以上，营业继续满3年以上。（2）经营直接输出贸易者，其每年货价总额在10万元以上，营业继续满3年以上。（3）承垦大宗荒地，依限或提前竣垦者，其竣垦亩数在3000亩以上。（4）发明或改良各种便利实用之工艺品者，视其种类有一二特色以上。（5）开采大宗矿产纯用本国资本者，其每年矿产税额在3000元以上。（6）从事公海渔业者，其汽船吨数在50吨以上，帆船吨数在30吨以上，营业继续满3年以上。（7）捐款或募款设立商品、农产、水产等陈列所，农事、林艺、畜牧等试验场，实业补习学校及其它与此相类之事业者，捐款在1000元以上，募款在5000元以上，事业继续满1年以上。（8）办理商会或农会固有之职务，确有裨益于农工商各界者，其经办满3年以上。

由此可见，《农商部奖章规则》奖励的对象主要是中小商人。其目的在于通过奖励使“殖货亦足为传人”，使“工商知奋”。这个奖章规则的公布，一扫数千年来贱商的陋习，对改变社会风气，鼓励资本家从事经营活动，起了积极作用。

（五）对民办企业实行“保育主义”政策。

张謇出任农商总长后，鉴于我国“商业幼稚”的状况，认为对民办企业急需实行“保育主义”政策。

实行“保育主义”政策的第一个重要措施，就是对新创办的民办企业予以保息。“由公家酌提基金，作为保息，所以保持民立公司之信用，俾易观成。”

1914年1月，袁世凯政府颁布《公司保息条例》。条例规定：政府拨公债票2000万元，作为保息基金。每年以其利息，对于下列两类公司股本保息。甲类公司为棉织业、毛织业、制铁业，乙类公司为制丝业、制茶业、制糖业。甲类公司，资本额在70万元以上，按实收资本金额的六厘；乙类公司，资本额在20万元以上者，按实收资本额的五厘，呈请保息。“呈请保息者，以本国人民依本国法律新成立之公司为限”。“凡新成立之公司，自开机制造之日起，继续3年，为保息期间”

张謇在谈到制定保息条件的缘起时指出：“凡民间集股结合公司，3年之内，多不能获利，以现今金融之耗竭，利率之腾贵，使投资者3年之间无利可收，则群相观望，企业者无所藉手。商业之隆，盖无可望。故今以保息之法，由国家指定的款，专备保息之用，民间能结合公司资本达若干万元以上者，每年给予若干元，以为其资本之息。”

颁布《保息条例》，目的在于保证新成立的公司或工厂在开办初期也有利可图，以吸引本国资本投资于工商业，以促进工商业的发达。

实行“保育主义”政策的第二个重要措施，就是对民办企业减免税收。

捐税奇重，是清末以来阻碍国货工业发达的一个重要原因。辛亥革命后，减轻税负成为民族资产阶级的一致呼声与愿望。张謇在给国务院的呈文中谈及减轻工商业者税负的意义时说：“所减免之额，不过数百万，或至千万，而商人之苦痛乃大减，实业之进步乃大有望。此在国民经济上影响至巨，甚望本院多赞同此意，视维持国民生计为唯一之职志。”

在张謇等人的努力下，袁世凯政府对于民族工商业的捐税进行了调整和减免。“凡属有望之品，予以特种便利，务期制造者之负担可以稍轻。”

具体办法是：（1）机械制西式货物之输出国外者，免除一切税厘。（2）机械制西式货物之运销国内者，于经过第一税局（海关、常关或厘金局）纳一次正税后，除京师崇文门落地税外，免除一切税厘。（3）机械制品或货物之正税，或依现行输入税率，或纳从价五分，由纳税者自由选择。棉制品照清咸丰八年（1858年）输出之税率及光绪二十八年（1902年）的输入税率征收。这样，机制洋式货物不论经过海关与否，缴纳第一次正税后，即给以特别运单，无论运往何处，所有的出口税、沿岸贸易税、常关税、厘金以及落地税都免除，比普通国货的捐税负担减轻不少。又比外国输入品少子口税的负担。棉制品虽加子口税。但新税率也比旧税率有所减速轻。

对于特种商品实行更加优惠的税则。例如，机制面粉免征一切关税、常关税及内地厘金。

对于机制洋式货物以外的产品，又有以下的特别规定：（1）手织棉布减轻出口税，并且免除内地税厘，五十里内常关税及沿岸贸易税。（2）由芝罘输出之野蚕丝制品免除出口税。（3）草帽缏及地席，减轻出口税。（4）纽带、发网及罐头免除出口税及沿岸贸易税。（5）上海制粉工业所用之小麦，到1922年4月止，一律豁免通商各港间之关税。所有这些规定，在一定程度上减轻了民族工业的负担。

矿产税也有所减轻。清末矿务章程规定，矿产税是：煤、铁每吨纳1钱，金、银按市价抽10%，汞、锡、铜按市价抽3%，其它金属矿产按值抽1%。矿界年租是：煤、铁、铜等矿产每亩纳银2钱，黄金、白金、银、宝石等类矿产每亩每年纳银3钱。而袁世凯政府颁布的《矿业条例》规定，矿区税，采矿区每亩每年纳银1角5分或3角，探矿区每亩每年纳银5分。矿产税，煤、汞、金、银、铜、铁、锑、锡等金属矿产，按出产地平均市价纳千分之十五。石棉、水晶、石膏等类矿产按出产地平均市价纳千分之十。不久，又由农商总长张謇呈请对矿区税作了调整。除实在开采之地按照条例每年每亩纳矿区税银3角或1角5分外。其余未及开工地亩。概照探矿区每年纳银5分。经过调整后，矿区税虽与前清仍“不相上下”，但矿产税却比前清税率“低至数倍”。

根据直隶巡按使朱家宝的报告，“前清矿章矿产煤税一项。系照出井产额每吨征银一线。现在矿业条例颁布，煤税改就市价千分之十五征收，以直隶一省计之，减收已逾银洋十万之数。以全国计之，其减收税额可想。”

《矿业条例》还正式取消了清政府关于矿商报效的规定。这样，矿商负担也减轻了。

（四） 对民间创办企业者给予名誉奖励。

中国封建社会历来有贱商的传统。所谓“民分四等，商居其末”，社会上轻视商人的观念根深蒂固。清末倡导新政，虽然也颁布了一些奖励商人的条例，但因为门槛过高，成效不彰。如《华商办理实业爵赏章程》规定只有资本10万元以上的工商业者，才能授予五品卿衔至一等子爵的奖赏；章程还规定，五品卿需雇用工人500人以上，三等男爵需雇用工人1000人以上。由于条件过高，能够得到清政府赏赐的只能是少数经营工商业的大官僚、大地主和大商人。一般的中小商人是很难享受到奖赏的。

1915年7月，袁袁世凯政府颁布《农商部奖章规则》，规定凡创办经营各种实业，确有成效者，由农商部给予银质奖章。奖励范围包括：（1）建设工厂制造重要商品者，其资本金在5万元以上，营业继续满3年以上。（2）经营直接输出贸易者，其每年货价总额在10万元以上，营业继续满3年以上。（3）承垦大宗荒地，依限或提前竣垦者，其竣垦亩数在3000亩以上。（4）发明或改良各种便利实用之工艺品者，视其种类有一二特色以上。（5）开采大宗矿产纯用本国资本者，其每年矿产税额在3000元以上。（6）从事公海渔业者，其汽船吨数在50吨以上，帆船吨数在30吨以上，营业继续满3年以上。（7）捐款或募款设立商品、农产、水产等陈列所，农事、林艺、畜牧等试验场，实业补习学校及其它与此相类之事业者，捐款在1000元以上，募款在5000元以上，事业继续满1年以上。（8）办理商会或农会固有之职务，确有裨益于农工商各界者，其经办满3年以上。

由此可见，《农商部奖章规则》奖励的对象主要是中小商人。其目的在于通过奖励使“殖货亦足为传人”，使“工商知奋”。这个奖章规则的公布，一扫数千年来贱商的陋习，对改变社会风气，鼓励资本家从事经营活动，起了积极作用。

（五）对民办企业实行“保育主义”政策。

张謇出任农商总长后，鉴于我国“商业幼稚”的状况，认为对民办企业急需实行“保育主义”政策。

实行“保育主义”政策的第一个重要措施，就是对新创办的民办企业予以保息。“由公家酌提基金，作为保息，所以保持民立公司之信用，俾易观成。”

1914年1月，袁世凯政府颁布《公司保息条例》。条例规定：政府拨公债票2000万元，作为保息基金。每年以其利息，对于下列两类公司股本保息。甲类公司为棉织业、毛织业、制铁业，乙类公司为制丝业、制茶业、制糖业。甲类公司，资本额在70万元以上，按实收资本金额的六厘；乙类公司，资本额在20万元以上者，按实收资本额的五厘，呈请保息。“呈请保息者，以本国人民依本国法律新成立之公司为限”。“凡新成立之公司，自开机制造之日起，继续3年，为保息期间”

张謇在谈到制定保息条件的缘起时指出：“凡民间集股结合公司，3年之内，多不能获利，以现今金融之耗竭，利率之腾贵，使投资者3年之间无利可收，则群相观望，企业者无所藉手。商业之隆，盖无可望。故今以保息之法，由国家指定的款，专备保息之用，民间能结合公司资本达若干万元以上者，每年给予若干元，以为其资本之息。”

颁布《保息条例》，目的在于保证新成立的公司或工厂在开办初期也有利可图，以吸引本国资本投资于工商业，以促进工商业的发达。

实行“保育主义”政策的第二个重要措施，就是对民办企业减免税收。

捐税奇重，是清末以来阻碍国货工业发达的一个重要原因。辛亥革命后，减轻税负成为民族资产阶级的一致呼声与愿望。张謇在给国务院的呈文中谈及减轻工商业者税负的意义时说：“所减免之额，不过数百万，或至千万，而商人之苦痛乃大减，实业之进步乃大有望。此在国民经济上影响至巨，甚望本院多赞同此意，视维持国民生计为唯一之职志。”

在张謇等人的努力下，袁世凯政府对于民族工商业的捐税进行了调整和减免。“凡属有望之品，予以特种便利，务期制造者之负担可以稍轻。”

具体办法是：（1）机械制西式货物之输出国外者，免除一切税厘。（2）机械制西式货物之运销国内者，于经过第一税局（海关、常关或厘金局）纳一次正税后，除京师崇文门落地税外，免除一切税厘。（3）机械制品或货物之正税，或依现行输入税率，或纳从价五分，由纳税者自由选择。棉制品照清咸丰八年（1858年）输出之税率及光绪二十八年（1902年）的输入税率征收。这样，机制洋式货物不论经过海关与否，缴纳第一次正税后，即给以特别运单，无论运往何处，所有的出口税、沿岸贸易税、常关税、厘金以及落地税都免除，比普通国货的捐税负担减轻不少。又比外国输入品少子口税的负担。棉制品虽加子口税。但新税率也比旧税率有所减速轻。

对于特种商品实行更加优惠的税则。例如，机制面粉免征一切关税、常关税及内地厘金。

对于机制洋式货物以外的产品，又有以下的特别规定：（1）手织棉布减轻出口税，并且免除内地税厘，五十里内常关税及沿岸贸易税。（2）由芝罘输出之野蚕丝制品免除出口税。（3）草帽缏及地席，减轻出口税。（4）纽带、发网及罐头免除出口税及沿岸贸易税。（5）上海制粉工业所用之小麦，到1922年4月止，一律豁免通商各港间之关税。所有这些规定，在一定程度上减轻了民族工业的负担。

矿产税也有所减轻。清末矿务章程规定，矿产税是：煤、铁每吨纳1钱，金、银按市价抽10%，汞、锡、铜按市价抽3%，其它金属矿产按值抽1%。矿界年租是：煤、铁、铜等矿产每亩纳银2钱，黄金、白金、银、宝石等类矿产每亩每年纳银3钱。而袁世凯政府颁布的《矿业条例》规定，矿区税，采矿区每亩每年纳银1角5分或3角，探矿区每亩每年纳银5分。矿产税，煤、汞、金、银、铜、铁、锑、锡等金属矿产，按出产地平均市价纳千分之十五。石棉、水晶、石膏等类矿产按出产地平均市价纳千分之十。不久，又由农商总长张謇呈请对矿区税作了调整。除实在开采之地按照条例每年每亩纳矿区税银3角或1角5分外。其余未及开工地亩。概照探矿区每年纳银5分。经过调整后，矿区税虽与前清仍“不相上下”，但矿产税却比前清税率“低至数倍”。

根据直隶巡按使朱家宝的报告，“前清矿章矿产煤税一项。系照出井产额每吨征银一线。现在矿业条例颁布，煤税改就市价千分之十五征收，以直隶一省计之，减收已逾银洋十万之数。以全国计之，其减收税额可想。”

《矿业条例》还正式取消了清政府关于矿商报效的规定。这样，矿商负担也减轻了。

六、利用外资

民国成立后，发展实业面临着资金严重枯竭的局面。利用外资以振兴实业成为当时决策阶层的基本共识。

1912年，袁世凯在其就任临时大总统的演说中即宣布：“以开放门户，利用外资，为振兴实业之方针。”

1913年10月10日，袁世凯在国会宣誓就任中华民国第一任正式大总统的《莅任宣言书》中就利用外资问题作了进一步的阐述。他说：“实业非资本不办，以吾国地质之膏腴，物力之丰富，岂得谓贫？生人所需，不出衣食住之属，金钱其筹码耳。但金钱不足，无以为兑换之资，缺少金钱，犹缺少筹码。故欲备一切实业之开办，资本不得不仰诸富有筹码之乡邻。迨地利既辟，无旷土，无游民，所借资本，子母相生，除偿还本利外，尚有赢余，比诸藏窖而忧贫者何如？故愿吾国输入外国资本，以振兴本国实业。夫输入外国文明与其资本，是国家主义，而实世界主义。世界文明之极，无非以己之有余，济人之不足，使社会各得其所，几无国界可言。孔子喜言大同，吾国现行共和，则闭关时代之旧思想，必当扫除尽绝。”

熊希龄内阁在《政府大政方针宣言》中也明确宣布实行“开放主义”，以大规模吸引和利用外资，以解决我国资本缺乏的问题。

熊希龄对“开放主义”的方针有如下的具体解释：“我国产业幼稚，故宜采保护主义。我国资本缺乏，故又宜采开放主义。斟酌两者之间，则须就各种产业之性质以为衡，若棉、若铁、若丝、若茶、若糖，其最宜保护者也；若普通之矿业，其最宜开放者也。外商投资于我境内所生之利，彼得其三、四，而我恒得其六、七，故政府愿与国民共欢迎之。”

熊内阁农商总长张謇在《筹划利用外资振兴实业办法呈》中，拟定了利用外资的三种具体方式：（1）合资。“凡利害参半之事业用之。盖有利与外人相共，亏损亦然。在华人一方，虽不能独占利益，而所冒之险，亦止及其半也。”同时，采用合资办法应当注意保护中国的主权和利益，对于所办事项、地点、主办人及合资国家的情况应当调查清楚。（2）借款。“凡事业之确有把握者用之。在外人方面，仅处于债权地位，与所营事业之盈亏无涉。除普通利息外。各项利益为华人独享。……宜注重借款之担保及契约条件。故非确有把握不可轻准商民借用外款。此种担保，即以厂屋机器最为相宜。”（3）代办。“凡先难后易而可以永久获利之事业用之”。如开垦荒地等。张謇等人特别注意利用外资以开发矿业。张謇认为：“中国各矿最宜令中外商人集资合办。”

为了吸引外资投资于矿业，《矿业条例》规定：“凡与中华民国有约之外国人民，得与中华民国人民合股，取得矿业权。但须遵守本条例及其他关系诸法律。”“外国人民所占股份，不得逾全股份十分之五。”与清政府的矿章规定外股只准占十分之四相比，条件有所放宽。条例还规定：“矿业权者得依一定条件，以矿业权抵押借款。”这些规定都是有利于中外合作投资的条款。因而在《矿业条例》颁布后，受到中外人士的欢迎。

七、鼓励华侨回国投资

袁世凯政府对华侨回国投资事业予以保护和奖励。

袁世凯在以大总统名义发布的《令保惠侨民》的通令中指出：“保惠侨民，宜有劳来之政，著内务、农商两部通令各省军民长官于籍隶于该省之侨商，均应设法招徕，随时拊喻。并晓喻海外各中华商会，切实劝导各商，集资回国，兴办企业。其已经归国者，尤必悉心保×。务使安居乐业，各泯猜虞。”

在《保护归国侨民》的布告中又重申：“所有闽粤四省侨民，应责成各该省都督民政长通饬所属，认真保护。其有籍端需索，意存侵害者，务当随时查察，按法严惩。”

1913年11月，袁世凯政府颁布《保护华侨投资实业之通令》，宣布：“嗣后 各处侨民回国投资兴办实业者，应由各省行政长官通饬所属从优待遇，协力维持。”

1915年3月，农商部在制订奖励条例时也规定：“其在外侨商，有热心倡办工厂者，由领事查明，汇报核奖，俾资鼓励。”

1915年5月，袁世凯政府颁布《保护华侨条例》，对华侨回国投资企业，规定了具体的保护和奖励办法。所有这些，有力地刺激了华侨回国投资的积极性。

八、统一度量衡制度

度量衡制是与工商业发展密切相关。为了统一全国度量衡制度，以促进工商业的发展，工商行政部门做了大量的工作。在1912年底召开的临时全国工商大会上，工商部提交了有关统一度量衡的议案，大会讨论后表示赞同。随即提交临时参议院审议。但因为统一度量衡牵涉众多方面，临时参议院一直未能通过该议案。1914年2月，农商部呈请袁世凯批准，决定先行编制度量衡条例，“采万国度量衡新制，为法定之制度”。同年3月31日，袁世凯政府颁布《权度条例》共二十四条，规定“权度以万国权度公会所制定的铱铂新尺、新斤原器为标准”。但同时也规定，在一定时期内国际权度通制与清末所定的“营造尺、库平制”并行使用，以新制逐渐取代旧制。“全国公私用之权度器具，非依法令检定后，附有印证者，不得贩卖使用”。

1915年1月，农商部将《权度条例》修改为《权度法》，规定以万国权度公会所定铱铂公尺、公斤原器为标准。

同月，农商部还颁布了《权度营业特许法》，规定“制造权度之营业，须禀请农商部核准，发给特许执照”。

1915年2月，农商部公布《官用权度器具条例》，规定中央及地方官署均以农商部办法之权度器具为准。

1913年3月，农商部宣布成立权度委员会，“研究关于权度一切重要事项”。随后，又相继成立权度制造所和权度检定所。权度制造所多次派人到欧洲各国考察权度，扩充制造，每年制成品不少。这些机构的成立，对于改变度量衡混乱的局面，逐步使度量衡与国际接轨，发挥了重要作用。

九、推广商品陈列举办国货展览会

1914年9月，农商部颁布《商品陈列所章程》，规定商品陈列“直隶于农商部，管理陈列国内商品，以供公众观览参考”。1915年，农商部宣布成立劝业委员会，下设工业试验所、工商访问所和商品陈列所。其中工业试验所所职掌一切工业分析试验及鉴定事务。应工商业者的请求。工业试验所可派员到工商企业进行技术指导。

举办国货展览会是袁世凯政府为提倡国货工业的一项重要措施。美国为庆祝巴拿马运河开航，预定于1915年1月在旧金山开万国博览会，邀请世界各国前往参赛。农商部认为：“民国新造，物力凋弊之余，可借此次赛会唤起一般国民商战之兴会，达到发展国民经济之目的。”因此，决定参加旧金山万国博览会。1913年12月，农商部专门订立了《外国博览会中国出品通行简章》十条，并且在中央成立了筹备巴拿马赛会事务局，该局“直隶于工商总长，筹备赴美赛会一切事务”。农商部还通令各省设协会，县设分会，负责征集出品。1915年1月，旧金山万国博览会正式开幕。中国各省提供的参赛品多达1500余吨。在这次赛会上，中国共获得大奖57个，名誉优奖74个，金牌258枚，银牌337枚，奖状227份，总共获奖1211个。大奖及优奖数居参赛各国首位。

在参加外国博览会的同时，积极筹办国货展览会。农商部认为，开国货展览会可以“萃全国天产人工各品于一堂，比较其良窳，衡量其优劣，而据以为研究改良扩充销场之地”。因此，农商部通令各省成立商品陈列所，并定期举办国货展览会，以资提倡。第一次世界大战爆发后，农商部鉴于“外货来源不继之日，正国货销场有望之机”。决定首先在北京开国货展览会，以便“萃国货而明目前生产之程度；二用策励当业，以求制造之进步。”为了开好此次展览会，农商部进行了大量准备工作。并由农商部呈准，对于参加展览会的展品和售品免除一切税厘，对于展品的轮船、铁路运费一概按七折征收。1915年10月1日，展览会正式开幕。经大会评选出特奖173个，一等奖541个。对于此次展览会，时人予以很高评价。称之为“旷古未有之盛典”，“吾国工商业发轫之初基”。国货展览会的召开，对于提倡国货、振奋工商界的精神有着重要作用。

十、统一币制、提倡新式银行业

清末币制混乱，严重阻碍了工商业的发展。民国成立后，袁世凯政府为了解决货币制度问题，于1914年1月召开了财政会议，制度了《国币条例》及实施细则。《国币条例》规定：采用银本位制，以库平纯银六钱四分八厘为一圆，总重为七钱二分，银九铜一。“国币之铸发权，专属于政府”。施行细则还规定，“凡公款出入必须用国币”。1915年后，各省先后仿铸这种新币。由于新币形式划一，成色、重量亦能严守规定，因而发行后即风行全国。银元制度的确立，表明具有资本主义性质的新币制取代了封建性的旧币制。它适应了社会经济发展的客观需要，便利了工商企业的往来。

资金的流通是从事工商业的一个必不可少的环节。为了建立统一的金融流通机关，袁世凯政府成立后，改大清银行为中国银行，作为国家银行。中国银行享有经理国库、发行国币及兑换券的特权，归财政部直辖。除总行外，1912—1913年初，先后在天津、汉口、山东、河南、长春、营口、山西、扬州、青岛、奉天等地设立了分行。到1916年，除云南、广西、甘肃、新疆、西藏尚未开设外，其它各行省均已一律设立了分行。

袁世凯政府还鼓励创办私人银行。据统计，从1912—1916年间，全国共成立私人银行30家。新式银行业的发展便利了工商业资金的通融，以浙江兴业银行为例，1912年该行资本、存款各项各计404万元，用于定期放款的达256万元。1917年，该行工商业放款占全部放款的33%。银行贷款有利于民族工商业融通资本，发展生产。

综合以上措施，可以看出，袁世凯政府颁布的经济政策，其主旨在提倡、保护和奖励商办企业。它基本上体现了张謇“民办官助”的主张。与清政府垄断新式工业、压迫私人资本主义的做法相比，无疑是一个巨大的进步。这些政策的制订和实施，标志着近代中国工业化道路的改变，即从清末由国家提供资金以发展工业转变到由国家鼓励民间兴办企业，以发挥私人资本的作用。也即由以官办为主转变到以民办为主。长期以来，资产阶级希望私人资本自由发展的愿望在政策上得到了体现。